從嚴(yán)格審批到按需申領(lǐng)

　　新中國護照變遷記(深閱讀)

　　曾經(jīng)，中國人出國辦護照所需材料厚如書本,，因私出國的人寥寥無幾,。新中國成立到改革開放前的30年間，中國公民普通護照只簽發(fā)了21萬本,，年均約7000本,。改革開放后，隨著留學(xué)潮,、旅游潮的出現(xiàn),，護照簽發(fā)量出現(xiàn)井噴式增長。新組建的國家移民管理局向本報提供的數(shù)據(jù)顯示,，2002年到2017年,，中國公民普通護照簽發(fā)量達1.73億本，年均簽發(fā)1080萬本,。

　　護照,，對于個人來說，是公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件,；對于國家來說,，是“門面”，是主權(quán)的象征和體現(xiàn),?；仡櫺轮袊闪⒔?0年來中國公民普通護照的變遷，可以看到,，審批程序逐漸簡化,，制證水平不斷提升，“含金量”越來越高,。專家表示,，中國護照只用了60多年時間，就走過了西方國家二三百年的成長路程,。它像一面鏡子,，折射出中國越來越強的綜合國力，和中國政府日益自信和開放的對外形象,。

　　新中國成立至改革開放前

　　管理嚴(yán)格 辦理量少

　　《中華人民共和國護照法》規(guī)定,，中國護照分為普通護照、外交護照和公務(wù)護照,。普通護照又分因私,、因公兩種。其中,，中國公民因私普通護照(下稱普通護照)主要發(fā)給出國探親,、旅游、學(xué)習(xí)以及前往國外定居的中國公民使用,，使用面廣,、持有量大。

　　新中國成立以來,，普通護照發(fā)生過十余次版本變化,。我們可以將其劃分為3個時段：新中國成立至改革開放前、改革開放初期至新世紀(jì)前,、新世紀(jì)以來,。每個時段的變遷都打著深深的時代烙印。

　　中國人民武裝警察部隊學(xué)院邊防系副教授梁治寇表示,，從管理體制看,，上世紀(jì)50年代末，普通護照開始由外事部門轉(zhuǎn)歸公安機關(guān)管理,。從內(nèi)容看,，護照文字印刷多為中俄文對照，是當(dāng)時外交形勢的直接反映,。從制作技術(shù)看,，護照需要手工填寫，防偽手段幾乎為零,。

　　改革開放前,，出國人員主要為援建專家、工程技術(shù)人員；因私出國的絕大多數(shù)為歸僑和僑眷,，每年辦理量不過幾千本,。在外交部原領(lǐng)事司副司長范振水看來，這主要是由當(dāng)時的單一公有制,、計劃經(jīng)濟體制和相關(guān)政治形勢決定的,。一些時段內(nèi)，“出國管理處于‘三無狀態(tài)’：受理無明確規(guī)定,，審批無明確時間,，管理無明確機構(gòu)”。

　　改革開放初期至新世紀(jì)前

　　關(guān)卡減少 逐步規(guī)范

　　對于全球化智庫(CCG)理事長兼主任王輝耀來說,，1984年出國留學(xué)前辦理護照的經(jīng)歷至今仍歷歷在目,。

　　1982年，從廣州外國語學(xué)院畢業(yè)的王輝耀來到原國家外經(jīng)貿(mào)部國際經(jīng)濟合作司工作,。兩年后,，他獲得赴加拿大留學(xué)的機會。雖然是國家干部,，他辦理護照所需的留學(xué)邀請函,、贊助、薪級條件,、獎學(xué)金等材料依然很多,，“所有材料加起來有一本書那么厚”。這些材料需要經(jīng)過單位審批,，公安部門還會核查其出身,、家庭成分、海外關(guān)系,、政治思想等情況,。一個多月后，他終于拿到了護照,。王輝耀對記者表示,，“感謝改革開放政策，讓我有了出國留學(xué)的機會,?！?/p>

　　不過，人們實際辦理護照的過程并不那么順利,?！吧暾堊o照的證明材料多、前置審批多,、審批單位自由裁量權(quán)過大等問題,，造成申請人來回跑路，拉長了辦證時間?！蓖饨粚W(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授夏莉萍對記者舉例說,，當(dāng)時辦理護照需單位蓋章，一些人為了出國留學(xué),，在未滿服務(wù)期的情況下,，需要給所在單位交一筆培養(yǎng)費,，才能得到單位蓋章,。

　　變化從上世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)。隨著留學(xué),、探親,、“新馬泰”旅游等因私出國大潮涌起，公安部從1994年起在全國統(tǒng)一公民因私出國護照申請和審批程序,，護照申領(lǐng)邁入規(guī)范化時代,。

　　此外，為應(yīng)對持用偽假護照偷渡等新問題,，1992年,、1997年頒發(fā)的新版護照在防偽技術(shù)方面都有新突破。改手工填寫為打??；持照人像片加用防偽塑封膜；加蓋“中華人民共和國公安部出入境管理局”國徽印章,；啟用可供光電字符識別技術(shù)閱讀的機讀碼……護照研制,、印制水平和防偽技術(shù)含量大幅提升。

　　進入新世紀(jì)以來

　　立法保障 驚人跨越

　　經(jīng)濟的崛起,，帶動了中國首批出國旅游潮在本世紀(jì)初達到一個高峰,。統(tǒng)計顯示，2001年,，中國人出境旅游突破1000萬,，占據(jù)了當(dāng)時護照申領(lǐng)量的2/3。

　　不過,，新世紀(jì)初期,，跟團游是辦理普通護照的重要前提。夏莉萍說,，許多人參加團隊旅行,，很大一個原因就是為了申領(lǐng)一本護照，方便以后出國,。

　　2001年,，在中國加入世貿(mào)組織10天后，全國公安出入境管理工作會議召開。會議宣布了按需申領(lǐng)護照試點,、取消港澳游名額限制,、擴大口岸簽證點等多項改革措施。時至今日,，這次會議的歷史意義仍十分巨大,。它標(biāo)志著新中國成立以來的護照審批時代即將結(jié)束。到2006年,，全國200多個大中城市實現(xiàn)按需申領(lǐng),。2006年通過的護照法，2013年施行的出境入境管理法,，更是從法律上保障公民依法出入境的各項權(quán)利,。

　　新世紀(jì)以來，王輝耀的護照換發(fā)了好幾次,?！懊看稳マk理都能感受到新變化?！彼f,，以前北京只有一個出入境管理處，后來每個區(qū)縣都有了,，而且異地也能辦護照,；申請材料逐步簡化，辦理時間由一兩個月縮短到10天,，護照年限由5年增為10年,。

　　“在出入境時，以前要填各種表格,，現(xiàn)在一本護照就能方便進出,。2012年電子護照出現(xiàn)后，每次口岸通關(guān)時間只要幾秒鐘,。這些都是進步,。”王輝耀說,。

　　相關(guān)專家對記者表示,，總的來看，新中國成立以來普通護照變遷呈現(xiàn)出4個特點,。一是證件標(biāo)準(zhǔn)更規(guī)范,。證件規(guī)格、欄目規(guī)劃等參照國際有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計制作,，逐漸變得簡潔實用,、美觀大方,。二是證件防偽性能更強。新型防偽材料,、防偽技術(shù)及制作工藝不斷更新,，特別是數(shù)字安全防偽技術(shù)應(yīng)用，使證件防偽能力大幅提升,。三是證件簽發(fā)管理智能化程度更高,。護照制作由人工手寫發(fā)展到完全自動化制作，證件管理實現(xiàn)全流程數(shù)字化,，證件簽發(fā)管理水平不斷提高,。四是證件應(yīng)用更便捷安全。例如,，2012年版電子護照采用內(nèi)嵌非接觸式集成電路芯片,，存儲持證人個人資料,、指紋及證件簽發(fā)信息等,，并對芯片數(shù)據(jù)采取多種保護機制，既極大提高了通關(guān)效率,，又標(biāo)志著中國護照安全性能達到世界先進水平,。

　　“新中國成立以來，普通護照版本從最初的單頁紙,、手工填寫,，發(fā)展到如今集成了多項國際領(lǐng)先的制證技術(shù)，其跨越是驚人的,。從整體看,，我們已走過了西方先進國家二三百年的護照成長路程?！绷褐慰苷f,。

　　展望未來

　　簡化程序 提升質(zhì)量

　　不久前，北京市居民劉女士申請了美國某銀行的工作職位,，銀行要求她5月14日上午準(zhǔn)時報到并簽訂勞動合同,，逾期則合同作廢。5月9日,，劉女士來到北京市公安局出入境大廳辦理護照,。得知需要10個工作日才能取證時，她心急如焚,。值班民警了解情況后,，認(rèn)為劉女士的情況符合“只跑一次”制度中的加急取證條件，便協(xié)助其辦理了加急手續(xù),。幾天后,，劉女士及時拿到了護照,。激動萬分的她連連稱贊：“‘只跑一次’政策真是幫了大忙?！?/p>

　　劉女士所說的“只跑一次”制度由國家移民管理局于今年5月1日起推出,，將原來辦理護照等出入境證件需要的制證照片采集、指紋采集,、申請材料提交,、面見核查、證件繳費等5個環(huán)節(jié),，集中在同一時間,、同一場所辦理；同時還為5種緊急辦證情形群眾開通了快速辦證的“綠色通道”,。

　　國家移民管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人對記者表示,，為進一步提升精細化服務(wù)水平，國家移民管理局下一步將實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和智慧移民出入境管理建設(shè),，拓寬網(wǎng)上辦事范圍,；同時進一步強化信息共享，簡化申請材料,。

　　“國家移民管理局成立后一個多月內(nèi),，推出了多項便民利民的大紅利，體現(xiàn)了服務(wù)為民的新氣象新作為,?！蓖踺x耀表示，中國公民外出旅游是民間外交,、公共外交的重要方式之一,，簡化辦證程序，將方便更多人出入境,。同時,，中國正從移民來源國向移民過境國和目的國多重角色轉(zhuǎn)變，國家移民管理局的組建及運營,，釋放出中國對全球開放包容發(fā)展的明確信號,。

　　2017年，中國出入境人數(shù)達5.98億人次,。隨著中國人外出旅游數(shù)量不斷增加,，中國護照“含金量”也在不斷提升。截至今年1月3日,，持普通護照中國公民可免簽,、落地簽前往的國家和地區(qū)增加到67個。夏莉萍表示,，這源于中共十八大以來中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和雙邊領(lǐng)事磋商的努力,。

　　不過,，衡量公民國際旅行自由度的亨氏免簽指數(shù)仍然排名靠后，成為中國護照“含金量”被質(zhì)疑的一個依據(jù),。夏莉萍認(rèn)為,，國家富強程度與亨氏簽證受限指數(shù)有聯(lián)系，但不是必然聯(lián)系,。很多時候,，免簽是相互的。中國是一個人口大國,，如果為了獲得對方國家免簽而盲目敞開國門,，“三非問題”(非法入境、非法居留,、非法就業(yè))會更加突出,。

　　“如何做到有效平衡，是下一步亟須考慮的,?！毕睦蚱颊f。(本報記者 彭訓(xùn)文)