“十四五”規(guī)劃：開啟中國發(fā)展的新黃金期

　　中國新聞周刊記者/胥大偉

　　發(fā)于2021.3.8總第986期《中國新聞周刊》

　　在歷史性地完成全面建成小康社會這一百年目標后,，中國將開啟第二個百年新航程,。

　　未來30年,，中國的國家發(fā)展征程被分為兩個戰(zhàn)略階段：到2035 年，中國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化,；到本世紀中葉,，中國將建成社會主義現(xiàn)代化強國。

　　作為30年現(xiàn)代化建設(shè)新征程的第一個五年規(guī)劃,，“十四五”規(guī)劃意義特殊,。中央黨校(國家行政學院)教授辛鳴告訴《中國新聞周刊》，中國的全面現(xiàn)代化,，是站在全面建成小康社會這樣一個更高的起點上,，“十四五”規(guī)劃就是中國社會從全面小康到全面現(xiàn)代化的一個重大轉(zhuǎn)折。

　　隨著發(fā)展理念的演進,，中國的“五年規(guī)劃”已經(jīng)從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃演變?yōu)榫C合性的國家發(fā)展規(guī)劃,，規(guī)劃制定過程也日趨科學化、民主化和規(guī)范化,，并形成了一套程序規(guī)范,。中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮認為,，中國的規(guī)劃堅持有規(guī)劃必執(zhí)行的重信守諾,，規(guī)劃的風向標和指揮棒作用日益凸顯。

　　五年規(guī)劃是推動國家目標實現(xiàn)的發(fā)展工具

　　香港中文大學(深圳)全球與當代中國高等研究院院長鄭永年告訴《中國新聞周刊》,，中國共產(chǎn)黨是一個使命性的政黨,，通過兌現(xiàn)向人民許諾的使命來實現(xiàn)執(zhí)政。在他看來,，中國共產(chǎn)黨可以通過5年甚至更長的規(guī)劃,，從長遠的利益來考量，以期實現(xiàn)黨所需要履行的使命,。

　　1953年5月14日,，中國開始實施第一個五年計劃，計劃設(shè)定的主要目標是建立中國工業(yè)化的初步基礎(chǔ),。

　　到1957年底,，“一五”計劃提前超額完成，新建了飛機制造,、汽車、拖拉機,、發(fā)電設(shè)備,、礦山設(shè)備,、重型和精密機器以及國防工業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門。中央黨史和文獻研究院研究員石建國告訴《中國新聞周刊》,，“一五”計劃實際上是中國邊制定邊執(zhí)行的一個五年計劃,。整個“一五”期間，計劃五易其稿,。

　　然而“一五”計劃之后,，五年計劃的編制實施卻歷程曲折。中國社科院當代中國研究所研究員武力告訴《中國新聞周刊》,，自1956年完成社會主義改造,，中國就進入了單一公有制的計劃經(jīng)濟時代，五年計劃變成了指令性計劃,。對于尚處于工業(yè)化前期的中國而言,，作為計劃編制基本依據(jù)的各種資源調(diào)查和統(tǒng)計信息無法及時獲取，使得制定計劃困難重重,。

　　用五年計劃指導經(jīng)濟社會發(fā)展,，是中國共產(chǎn)黨治國理政的一種重要手段，其難點在于如何科學地制定國家的發(fā)展目標,。從“六五”計劃開始,，汲取以往的歷史教訓，計劃的目標設(shè)定趨于科學和合理,。尤其是從“九五”計劃以來,，規(guī)劃制定過程日趨科學化、民主化和規(guī)范化,。

　　清華大學國情研究院副院長鄢一龍將中央政府基于五年規(guī)劃的決策過程,，稱為集中各方智慧，寓科學于民主的集思廣益型決策模式,。鄢一龍告訴《中國新聞周刊》,，五年規(guī)劃的決策圈分為三層，決策層指導文本起草,，把握總體方向,，提出意見，進行把關(guān),，并負責最終拍板決策,。起草編制層集中各方意見，負責文件的起草工作,。參與層則包括有關(guān)部門和地方,，全國人大常委會、專門委員會成員,，全國政協(xié),、智庫,、公眾，作用是提供建議,。

　　辛鳴對《中國新聞周刊》指出,，五年規(guī)劃，黨提出的是規(guī)劃建議,，通過人民代表大會審議,，再成為國家發(fā)展規(guī)劃，這是黨,、政府,、公眾三方合力互動，各自發(fā)揮各自的作用,。

　　在馬亮看來,，當前五年規(guī)劃的編制通過多方面確保其科學和民主。首先,，是專家參與度高,，既包括科技領(lǐng)域的專家，也包括政府部門的實務(wù)專家,，通過專家參與來確保規(guī)劃的科學性,。其次是公眾參與度高。再次,，規(guī)劃在編制和征求意見的過程中,，能夠盡可能廣泛地爭取各級政府部門和相關(guān)組織的意見和建議，通過幾上幾下來達成一致和形成共識,，為規(guī)劃的順利實施奠定共識基礎(chǔ),。最后，規(guī)劃的起草,、審讀,、審定和研討形成了較為規(guī)范的程序。

　　受益于五年規(guī)劃編制日趨科學性和規(guī)范化,，中國表現(xiàn)出極強的國家目標實現(xiàn)能力,，如“十一五”規(guī)劃中的22個指標完成了20個，“十二五”規(guī)劃中的24個指標完成了23個,。2018年底,，國家發(fā)改委關(guān)于“十三五”規(guī)劃的中期評估報告顯示，規(guī)劃綱要提出的25項主要指標總體進展順利,，2項指標提前完成,，19項指標達到預(yù)期進度。

　　鄢一龍認為，五年規(guī)劃是中國推動國家目標實現(xiàn)的發(fā)展工具,，形成了國家的目標治理體制,，規(guī)劃中大量的量化指標，使得國家目標的實現(xiàn)路徑也進一步明確化,。

　　協(xié)調(diào)計劃與市場的關(guān)系

　　國家計劃是一個復(fù)雜的經(jīng)濟社會系統(tǒng)工程，如何協(xié)調(diào)計劃與市場之間的關(guān)系至關(guān)重要,。

　　進入90年代,，“國家計劃失敗論”的觀點一時盛行，爭論點在于市場經(jīng)濟是否可以有國家計劃,。1996年的世界銀行報告《從計劃到市場》對國家計劃體制給出了一個歷史性的宣判,，認為國家計劃因其深層次的低效率，本質(zhì)上并不可行,。一些原社會主義國家取消國家計劃,，開始與西方資本主義制度接軌。這些“轉(zhuǎn)軌國家”經(jīng)歷了一場漫長且痛苦的“休克療法”,，許多“轉(zhuǎn)軌國家”的人均GDP20年后還未恢復(fù)到轉(zhuǎn)軌之初的水平,。

　　然而中國選擇的是截然不同的路徑，一方面向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,，另一方面又通過中長期計劃,，來推進國家的發(fā)展。英國劍橋大學教授彼得·諾蘭認為,，前蘇聯(lián)轉(zhuǎn)軌的一個教訓是把指令經(jīng)濟和國家計劃混淆了,，在取消指令經(jīng)濟的同時，也把計劃給取消了,，而中國成功之處在于是把這兩者給分開了,。

　　在上世紀80年代末90年代初，一場關(guān)于“計劃”和“市場”的爭論中,，有人主張放棄中共十三大提出的“國家調(diào)節(jié)市場,，市場引導企業(yè)”的提法，要求在改革中加大計劃經(jīng)濟的分量,；還有人指責,，實行市場化就是改變社會主義制度實行資本主義制度。

　　1992年初,，鄧小平發(fā)表南方談話,，再一次強調(diào)：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別，計劃和市場都是經(jīng)濟手段,?！笔▏嬖V《中國新聞周刊》，在鄧小平南方談話精神的指導下,，中共十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標,。

　　辛鳴認為，中國處理計劃與市場之間關(guān)系的方法就是,，“各干各的事,，兩條腿走路。需要激發(fā)活力的地方,，充分發(fā)揮市場的作用,，市場的混亂和無序則靠計劃來克服”。

　　在國家計劃的推進過程中,，另一個至關(guān)重要的機制是,，如何厘清政府與市場的邊界。鄭永年認為,，讓市場起決定性作用,，并不是政府退出經(jīng)濟。他告訴《中國新聞周刊》,，如今中國的市場是一個混合經(jīng)濟的多元互動市場,，市場的頂層是國有資本組成的國有企業(yè)，底層是由大量中小微企業(yè)構(gòu)成的民營資本,，兩者之間則是國資與民營資本互相合作的中間層,。鄭永年用“制內(nèi)市場”的概念來總結(jié)中國模式，即國家主導的市場經(jīng)濟,?！斑@個市場不是無政府的市場，而是由一套規(guī)則組成的,?！编嵱滥暾f，在這套規(guī)則之下,，三層資本各有角色分工,。

　　武力告訴《中國新聞周刊》，政府在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮作用,，五年規(guī)劃是一個不可或缺的方法和手段,。五年規(guī)劃既有一定的指導性，在目標上又進行滾動式的調(diào)整,。政府經(jīng)濟職能絕不是權(quán)力大小的問題,，也不是簡單的職能強化或弱化的問題，而是政府與市場職能如何正確分工、各就其位的問題,。

　　執(zhí)政目標從大國走向強國

　　“十四五”規(guī)劃《建議》稿中,，規(guī)劃的內(nèi)容不僅僅是經(jīng)濟社會發(fā)展，還包括科技創(chuàng)新,、深化改革,、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域發(fā)展,、文化建設(shè)、綠色發(fā)展甚至國防建設(shè)等諸多方面,。辛鳴認為,，五年規(guī)劃對于中國社會而言，絕不僅僅是一個經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃,，而是從系統(tǒng)的角度來整體籌劃中國社會的發(fā)展,。

　　從“六五”計劃開始，中國的五年計劃加入了社會發(fā)展方面的內(nèi)容,，計劃指標從經(jīng)濟類為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉墙?jīng)濟類為主,。“六五”計劃經(jīng)濟類指標占60.7%,，非經(jīng)濟類指標為39.3%,。而到“十二五”規(guī)劃，經(jīng)濟類指標只占12.5%,，“十三五”規(guī)劃只占16%,，絕大部分的指標是教育科技、資源環(huán)境等非經(jīng)濟類指標,。

　　“十一五”將國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃改為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃,。石建國認為，雖一字之差,，但反映了中長期規(guī)劃在社會主義市場經(jīng)濟體制下的功能定位,，也反映了中國在發(fā)展理念、政府職能和發(fā)展方式等方面的變革,。

　　辛鳴認為,，中國進入了一個新的發(fā)展階段，發(fā)展要求,、發(fā)展目標,、發(fā)展方式都是不同的，這意味著“十四五”規(guī)劃將是一個全新的、具有開拓性意義的五年規(guī)劃,?！八鼘⒉粌H僅會引領(lǐng)未來5年，甚至會考慮為未來15年乃至30年的發(fā)展起好步,、打好基礎(chǔ),。”辛鳴說,。

　　在鄭永年看來,，“十四五”規(guī)劃是一個滿足人的全面發(fā)展需求的綜合性規(guī)劃。鄭永年認為,，中國已由簡單粗放的數(shù)量型發(fā)展向質(zhì)量型發(fā)展轉(zhuǎn)變,，高質(zhì)量發(fā)展成為中共全黨上下的共識。而規(guī)劃中曾經(jīng)最重要的經(jīng)濟增長目標一直在被淡化,，與以往中高速發(fā)展或翻番等提法不同,，“十四五”規(guī)劃《建議》并未提具體的增長速度指標，代之以全方位的發(fā)展目標,。這意味著探路性的“十四五”規(guī)劃,，更加靈活。

　　馬亮認為,，中國各地區(qū),、各領(lǐng)域、各部門之間的不平衡發(fā)展是未來迫切需要突破的主要挑戰(zhàn),，這將是中國共產(chǎn)黨今后很長一段時間的執(zhí)政要點,。特別是在脫貧攻堅的基礎(chǔ)上加快鄉(xiāng)村振興，持續(xù)縮小各地區(qū),、城鄉(xiāng)之間的差距并實現(xiàn)共同富裕,，是未來執(zhí)政綱領(lǐng)的重中之重。而創(chuàng)新驅(qū)動型發(fā)展將成為未來最為重要的發(fā)展模式選擇,。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政目標從大國走向強國,，在各個方面和領(lǐng)域都將迎來大發(fā)展，這些目標的提出意味著一個現(xiàn)代化的社會主義國家呼之欲出,，也意味著在執(zhí)政理念上要更加凸顯以人民為中心,。

　　“雙循環(huán)”要解決的是中國內(nèi)外的挑戰(zhàn)

　　“十四五”規(guī)劃《建議》稿中提出，要加快構(gòu)建“以國內(nèi)大循環(huán)為主體,、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”,。

　　鄢一龍告訴《中國新聞周刊》，“雙循環(huán)”是以國內(nèi)大循環(huán)為主體,。

　　要形成國內(nèi)大市場,，挑戰(zhàn)在于有效需求不足,，擴大內(nèi)需成為暢通國內(nèi)大循環(huán)的戰(zhàn)略基點。擴大內(nèi)需主要是通過擴大國內(nèi)投資和消費來帶動國民經(jīng)濟增長,。中國消費市場體量雖大,，但消費市場增長潛能仍待挖掘。2020年中國居民人均消費支出21210元,，與發(fā)達國家存在較大差距,。2013~2019年中國最終消費支出對經(jīng)濟增長的平均貢獻率在60%左右，和發(fā)達經(jīng)濟體70%~80%的水平相比,，存在較大的提升空間,。

　　從供給和需求的關(guān)系看，當前和今后一個時期,，中國經(jīng)濟運行面臨的主要矛盾仍然在供給側(cè),，供給結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化，產(chǎn)品和服務(wù)的品種,、質(zhì)量難以滿足多層次,、多樣化市場需求。2020年11月,，國務(wù)院副總理劉鶴在其發(fā)表的《加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局》一文中指出,，構(gòu)建新發(fā)展格局,，關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟循環(huán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)暢通。根本要求是提升供給體系的創(chuàng)新力和關(guān)聯(lián)性,，解決各類“卡脖子”和瓶頸問題,，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)。

　　“十四五”期間被學界認為是中國的戰(zhàn)略機遇期,，然而中國持續(xù)深化對外開放和參與塑造全球新格局依舊面臨不小的挑戰(zhàn),。鄭永年告訴《中國新聞周刊》，“雙循環(huán)”要解決的是中國內(nèi)外的挑戰(zhàn),，是如何協(xié)調(diào)內(nèi)部規(guī)則跟外部規(guī)則的問題,。

　　中國社會科學院金融研究所所長張曉晶撰文指出，在重要的國際組織如聯(lián)合國,、世界貿(mào)易組織,、世界銀行、國際貨幣基金組織,，以及APEC,、G20等，中國的影響力在近年來不斷上升,，但總體上,，這些國際組織與多邊組織還主要處在歐美等發(fā)達經(jīng)濟體的主導之下,，中國的融入度和話語權(quán)都還明顯不足。正因為如此,，通過擴大開放提高中國與世界經(jīng)濟的融入度,，是“十四五”期間的重要任務(wù)。

　　鄭永年認為,，“內(nèi)循環(huán)”不僅僅是要利用中國龐大的國內(nèi)市場,，更是要把中國內(nèi)部的規(guī)則統(tǒng)一起來。中國一方面需要學習,、消化世界上合法合理的先進規(guī)則,；另一方面，在新規(guī)則的制定中需要秉持多邊主義,、開放性的態(tài)度,，“既要考慮中國自身的利益，也要考慮其他國家的利益”,。

　　《中國新聞周刊》2021年第8期

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